政府大数据治理概念溯源

“治理危机(crisis of governance)”首次出现在1989年世界银行关于撒哈拉以南非洲的发展报告中，该报告将该地区的危机描述为“治理危机”。此后“治理”的概念被广泛用于各种体制问题的研究中，它首先被使用在政治学领域中，然后扩展到社会、经济领域。因此，“治理”是一个概念性术语，具有极为广泛的含义。在政治学领域，“治理”意味着“政府治理”;在商业管理领域，“治理”指“公司治理”。这2个领域的研究对政府大数据治理的概念的形成起着主要的作用。

公 司治理(corporation governance)被定义为“影响公司领导、管理或控制方式的一系列过程、惯例、政策、法律和制度”。公司治理下的实践领域之一是信息技术(information technology)治理，即IT治理。IT治理被定义为“组织领导、组织结构与组织过程，确保组织的IT支撑，并维护组织战略和组织目标”。国际标准化组织(International Organization for Standardization，IOS)等行业组织已经建立了详细的IT治理标准和流程，许多公司和政府组织已将其付诸实践。这些IT治理实践大多数由以企业资源计划(enterprise resource planning，ERP)或客户关系管理(customer relationship management，CRM)等软件应用程序为中心的常见IT组织结构和使用信息系统结构的模式演变而成。从大型机到客户机、服务器体系结构，再到Web应用程序，IT部门一直专注于应用程序和应用程序的用户交互，而很少关注驱动应用程序的数据。通常，管理数据是根据数据如何服务于特定应用程序进行的，而不是根据它们如何服务于整个组织的战略利益进行的。因此，IT治理实践主要围绕组织的应用程序而不是其数据进行设计。大多数组织中均有明确定义的所有者、流程和策略对企业软件应用程序进行管理。但是，许多组织缺乏针对其最有价值的核心数据资产的等效治理结构。为了增加数据作为商业资产的价值，公司和政府组织需要建立用于使用、开发和管理数据的标准、策略和流程，以创建正确的组织结构和开发相应的技术基础设施。数据治理(data governance)作为一种根植于公司治理和IT治理的实践，被定义为“管理和确保企业数据的可用性、可访问性、质量、一致性、可审计性和安全性所需的流程、策略、标准、组织和技术。只要有需要，数据治理就可以向合适的人提供合适的数据集，以帮助决策者做出正确的决策。国际标准化组织已经建立了数据治理标准和流程，数据治理研究所(Data Governance Institute)制定了数据治理框架，IBM提出了数据管理统一流程。由于数据的大量增长，大数据管理已成为IT和业务领域的挑战。一方面，大数据通常是结构化、非结构化和半结构化的数据，而现有的数据治理不适用于半结构化和非结构化数据。另一方面，大多数大数据技术不提供数据治理功能。由于缺少对大数据治理的设计和考虑，因此从现有数据集向大数据过渡时，不仅数据完整性和数据质量受到威胁，现有的数据治理也面临着挑战。Al-badi等人提出了大数据治理框架，并对该大数据框架与ISO提出的数据治理框架进行了比较，比较结果表明，其提出的大数据治理框架满足ISO 8000标准的87%。

政府治理(government governance)突出了政府的主导性作用，它沿袭了新公共管理(new public management，NPM)的概念，政府治理由政府掌舵，政府与非政府组织的关系是委托与代理的关系，非政府组织发挥工具性作用。网络化治理(network governance)、整体性治理(holistic governance)和数字治理(digital governance)是目前主要的3种政府治理模式。网络化治理主要是指政府的工作不太依赖传统意义上的政府雇员，而是更多地依赖网络。整体性治理是指在组织和部门明确分工的前提下，将整合与协调结合，既满足了组织强制力下的团结，同时又相互协调各自的目标，解决组织间目标的冲突，从而形成一种持久的有机团结。数字治理也被称为数字时代治理(digital-era governance)，是指在政府与自身或社会的互动中运用数字技术，简化行政程序和公共事务处理程序，提高民主化程度的治理模式。电子政务(E-government)是一般意义的数字治理。电子政务作为IT治理概念在政府部门的具体应用，是指政府机构采用信息技术转变政府与民众、企业以及其他政府组织之间的关系，由此带来的好处包括减少腐败、增加政府透明度、提高政府服务的便利性、降低政府运行的成本。我国的电子政务治理模式继承了IT治理模式的思路，但是在治理结构的安排方面却依然保守化，未能与现有政府管理模式有效匹配。尽管信息化领导小组、部级联席会议制等发挥了一定作用，但是由于缺乏长期性的合理安排，存在多种形式的利益冲突，工作实施过程中仍然存在困难。

政府拥有民众、企业以及政府各级机构的大量数据，并利用这些数据进行决策和服务社会。民众通常认为政府应该在使用个人数据时保护个人隐私、保证数据质量，但是实际情况是由数据使用不当或者数据错误导致的公共数据管理问题时有发生。这些问题通常不是源于现有的政府业务规则或者技术本身，而是由缺乏数据治理机制和能力导致的。政府数据治理(government data governance)作为政府治理的重要组成部分，需要充分结合数据管理的法律、组织、技术、标准等多种因素，确保政府数据的使用合法合规，并保障数据的安全，以维持政府数据资产的有效价值。政府数据治理着眼于政府部门之间的内部数据流动关系，强调数据处理过程中的强关联性，主张数据治理从分散走向集中、从部分走向整体、从碎片走向整合，要求系统化配置数据资源，并建立一体化的治理内容框架。

（编辑：阜新站长网）

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